提高養(yǎng)老保障參保動力

自1993年黨的十四屆三中全會首次提出建立多層次的社會保障制度以來，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應的社會保障，中國社會保障的改革與發(fā)展取得了巨大的進步，逐步建立起了與市場經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的新型社會保障體系。截至2021年底，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)10.2億人，基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋。

城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建立，覆蓋不同職業(yè)身份的群體，將更多居民納入到社會養(yǎng)老保險制度的保障中來，實現(xiàn)了制度的快速擴張，但仍然存在多維度參保動力不足的問題。對于中國農(nóng)村居民而言，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立以前，其養(yǎng)老保障主要依靠家庭和土地。子女贍養(yǎng)和家庭承包經(jīng)營土地的收入是農(nóng)村老年人的主要經(jīng)濟來源。針對農(nóng)村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)義務人或雖有法定贍養(yǎng)義務人但無贍養(yǎng)能力的老年人，由國家或者集體承擔保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的救助責任。隨著農(nóng)村人口老齡化和青年人口城鎮(zhèn)化，家庭和土地養(yǎng)老已不能適應農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，相關(guān)救助制度難以廣泛覆蓋農(nóng)村人口，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障形成鮮明落差。因此，國家從1986年七五計劃開始，探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，歷經(jīng)兩個階段。1991年，民政部門開始推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農(nóng)保），但制度僅維系至1999年，勞動和社會保障部門接手，老農(nóng)保進入清理整頓階段，停止接受新業(yè)務。至2014年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，2020年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人均年繳費僅402元，即使繳費滿15年（最低繳費年限），累計也只有幾千元，難以滿足居民老年生活的基本收入需要，只能作為老年收入來源的補充。此外，城鎮(zhèn)職工和企業(yè)也有很多選擇以最低繳費年限參與基本養(yǎng)老保險，甚至少繳逃繳。職工和居民的基本養(yǎng)老保險兩套制度并行，參保組織工作和保險基金由各省負責，制度的碎片化使得大量流動就業(yè)人口（比如農(nóng)民工）面臨在哪個地區(qū)參保、由哪項制度覆蓋的制度選擇問題。組織參保的較高復雜程度加上個人的短視問題，尤其是年輕人，難以充分意識到參加養(yǎng)老保險的必要性、急迫性，引致參保動力不足。

中國已經(jīng)建立起了三支柱養(yǎng)老保障體系，但第一支柱一支獨大，二、三支柱發(fā)展相對滯后。中國多層次養(yǎng)老保障體系的第一支柱是社會保險（職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險），第二支柱是企業(yè)年金和職業(yè)年金（分別覆蓋企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工），第三支柱是個人養(yǎng)老金（個人商業(yè)養(yǎng)老保險等）。第二支柱中，職業(yè)年金在國家財政的支持下很快實現(xiàn)了法定人群全覆蓋，但主要由企業(yè)出資、基于自愿原則的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，從2015年到2019年企業(yè)年金的參保人數(shù)從2316萬增加到2548萬。第三支柱個人養(yǎng)老金起步較晚。隨著老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險的替代率逐步下降，不能滿足退休前后維持同等生活標準的需要。為了激勵第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險的進一步發(fā)展，進一步豐富我國養(yǎng)老保障體系，2014年原保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》，2018年財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》。同屬于第三支柱的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險和住房反向抵押養(yǎng)老保險的推行尚不盡如人意。

為進一步加強養(yǎng)老保障覆蓋的深度和廣度，應注重建設人們對于制度可持續(xù)性的信賴和對于社會保險制度的依賴。人們對養(yǎng)老保障制度認識和理解越合理，越會相信政策的合理性、有效性和可持續(xù)性，越愿意去了解和理解相關(guān)保險條款，越有可能參與到制度中來。

養(yǎng)老保障制度作為公共金融制度安排，其需求的提升同時受到政府、保險制度和家庭特征三方面的影響。在制度層面上，良好的制度設計是養(yǎng)老保險制度參與的基礎(chǔ)，宏觀制度環(huán)境是具體制度信任形成的最終決定因素。作為社會養(yǎng)老保險的實施主體，政府治理的改善，如更高的法治水平、更高的政府透明度和更高的公共服務水平，能夠為人們提供更加穩(wěn)定的心理預期，從而有助于提升家庭對于制度承諾和契約執(zhí)行的信心，進而促進養(yǎng)老保險參與。在合約執(zhí)行層面上，對于保險條款的理解，對于信息和承諾的判斷也會影響保險需求。以新農(nóng)保為例，調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于新農(nóng)保的政策和實施規(guī)則，作為供給方的政府和作為需求方的農(nóng)村居民存在信息不對稱，一些農(nóng)村居民對新農(nóng)保的籌資構(gòu)成和繳費細則缺乏了解。因此，降低信息不對稱和給予有效承諾也有助于提升養(yǎng)老保險需求。在家庭特征層面上，更高的教育水平，使得個人有更強的理解力，能夠更好地了解金融制度和產(chǎn)品。而通過更緊密的社交互動帶來的感受交流和信息獲取，不僅有助于改善家庭對保險的主觀態(tài)度，提高養(yǎng)老保險需求，更可促進個人和家庭參與保險。

（作者系北京大學經(jīng)濟學院風險管理與保險學系博士生）