養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的前景展望

實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌既可平衡地區(qū)基金收支余缺，減輕財政支出壓力，也可極大提高制度運行質(zhì)量，增強公平性，徹底消除勞動力流動時存在的便攜性障礙，有利于保障參保人的合法權(quán)益。為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，從2018年起我國實施了兩個過渡性措施。第一個是實施中央調(diào)劑制度。2018年7月首先建立起中央調(diào)劑制度，當(dāng)年對當(dāng)期繳費收入調(diào)劑比例為3.0%。隨后，2019年、2020年、2021年的調(diào)劑比例逐年提高，分別是3.5%、4.0%和4.5%，4年調(diào)劑跨省資金6000多億元，在相當(dāng)大程度上緩解了各級財政壓力，為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定了堅實基礎(chǔ)。第二個過渡性措施是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13號），提出加快推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，明確規(guī)定2020年底前實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。在中央的統(tǒng)一安排下，經(jīng)過兩年的努力，到2020年底全國如期實現(xiàn)了養(yǎng)老保險當(dāng)期繳費的統(tǒng)收統(tǒng)支。隨即，2020年10月召開的黨的十九屆五中全會提出下一步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要據(jù)此重申這一改革目標(biāo)。經(jīng)過一年的準(zhǔn)備，2022年1月開始實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。全國兩會期間審議的《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》對養(yǎng)老保險實施全國統(tǒng)籌的主要內(nèi)容作出的概括是建立三個機制，即中央統(tǒng)一管理機制、地方財政補充養(yǎng)老保險基金投入長效機制、工作考核機制，其目的是有效壓實地方責(zé)任，建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金，合理調(diào)劑地區(qū)間基金余缺。從該報告概括的全國統(tǒng)籌的主要內(nèi)容來看，此次實行的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是一個動態(tài)概念，體現(xiàn)的是分階段實施、循序漸進、逐步向統(tǒng)收統(tǒng)支完整意義上的全國統(tǒng)籌進行過渡的一個動態(tài)過程。

實際上，養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌的含義是非常清晰的，其繳費資金流應(yīng)實行國家層面的統(tǒng)籌統(tǒng)支。但是，如果一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌就意味著財政兜底責(zé)任的風(fēng)險向上集聚，因此有必要將全國統(tǒng)籌稀釋為一個動態(tài)過程，拉長實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的進程，分階段逐漸進行壓力測試，分散財政風(fēng)險，夯實基金收入。從這個角度看，目前采取的按比例籌資建立小資金池的辦法是實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一階段，其基本原則應(yīng)是同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立央地財政分責(zé)兜底機制，防止財政風(fēng)險向中央集聚；其具體路線圖應(yīng)是在4年來實施中央調(diào)劑制度的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金，從當(dāng)期繳費有結(jié)余的省份按某個比例籌集資金，對當(dāng)期收支有缺口的省份按某個比例撥付資金并與地方財政進行分責(zé)；其全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金運行的基本規(guī)則應(yīng)是實行收支兩條線，專款專用，單獨建賬，單獨核算。待時機成熟時，全國統(tǒng)籌應(yīng)進入第二個階段，對當(dāng)期繳費收入進行全額籌集并建立一個大資金池的全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金，實行國家層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。展望養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的多階段安排的動態(tài)過程可知，這是一個十分復(fù)雜的巨大工程，既具有中國特色，又富于中國智慧。其中，第一階段的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌從本質(zhì)上看是中央調(diào)劑制度的升級版本，是我國社會保障史上的又一次自下而上改革的重要里程碑。

（作者系全國政協(xié)委員、中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院特聘教授）

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