澤平宏觀:中國人口老齡化的五大趨勢

文：任澤平團隊 育媧人口

摘要

2022年《政府工作報告》提出：積極應對人口老齡化，優化城鄉養老服務供給，推動老齡事業和產業高質量發展。應對人口老齡化已上升為國家戰略。

十四五時期的人口老齡化壓力比十三五時期要大。1962-1976年嬰兒潮人口在未來5-10年進入老齡化。預計2033年左右進入占比超過20％的超級老齡化社會，之后持續快速升至2060年的35％。

1、人口老齡化已成為全球普遍現象，但中國人口老齡化規模大、程度深、速度快。

中國人口老齡化趨勢將呈現五大特點：

1）老年人口規模龐大。2020年我國65歲以上老齡人口達到1.91億，占總人口比重為13.5％，全球每4個老年人中就有一個中國人。預計2057年中國65歲以上人口達4.25億人的峰值，占總人口比重32.9％-37.6％。

2）老齡化速度快。2001年中國65歲以上人口超過7％，標志進入老齡化社會，用了21年的時間即2021年步入深度老齡化，屆時65歲及以上人口占比超14％，時間短于法國的126年、英國的46年、德國的40年。

3）高齡化、空巢化問題日益突出。2020年中國80歲及以上人口3660萬，預計2050年將增至1.59億，高齡老人可能面臨更為嚴峻的健康問題，空巢老人和獨居老人的增長將弱化家庭養老的功能。

4）老年撫養比大幅上升，養老負擔加重。2020年老年撫養比19.7％，預計2050年突破50％，意味著每兩個年輕人需要撫養一位老人。撫養老人和養育小孩成本高昂，年輕人兩頭承壓。

5）未富先老。中國人均GDP接近發達經濟體下限，但13.5％的老齡化程度已經超過中高收入經濟體10.8％的平均水平，將面臨經濟增長和養老負擔雙重壓力。

2、人口既是經濟增長的紅利，也是社會共擔的負債。養老保障體系尤其是養老金體系至關重要，微觀上影響每個人一生的財富分配，宏觀上關系到經濟可持續發展的動力、社會穩定的根基。

中國短短三十年建立起覆蓋10億人口、參保率超過90％的基本養老保險體系，并保持養老金水平連續十七年上漲，為人民創造美好生活奠定了堅實基礎。

當前我國養老保障體系呈現四大特點：1）總量上看，基本養老保險覆蓋約10億人，養老金總儲備達13萬億元，參保率超過90％，但整體儲備不足，養老金收支矛盾日益突出。2）結構上看，第一支柱占比近70％。我國養老金體系建設起步較晚，養老金第一支柱加上全國社保基金占比近70％，覆蓋廣，但尚未實現全國統籌、替代率不足；第二支柱占比約30％，民營企業參與意愿低；第三支柱仍在探索，賬戶制和成體系的稅收優惠政策尚未出臺。3）養老金區域和城鄉差距拉大。人口流出區域養老金收不抵支，2021年全國僅7個省級行政區實現了對中央調劑基金的凈貢獻；2020年農村養老保險人均領取額每月不足200元，較城鎮職工基本養老保險人均領取額相差約二十倍。4）養老金市場化投資運營程度較低。入市資金體量不到20％，大量養老金只能投向國債和銀行定期存款，長期面臨貶值壓力，養老金投資運營機構缺乏長周期考核機制。

3、國際經驗：建設多層次養老保障體系是大勢所趨，但各支柱如何協調統籌發展，需充分考慮國情。一是以第一支柱為主的德日模式，德國通過實施包括延長退休年齡、提高繳費費率、調整養老金計算公式及引入一項新的養老保險，完善第一支柱，并通過稅收補貼等方式大力發展第二三支柱。而日本養老金制度改革滯后錯過時間窗口。二是以第二支柱為主的英美模式，成熟的資本市場為發展第二三支柱提供多樣化的養老基金產品，稅收優惠、自動加入機制、合格默認投資工具（QDIA）機制和賬戶轉換成為推動美國二三支柱發展的重要因素。三是養老金私人化的智利模式，智利采取DC型強制性個人賬戶養老金計劃，不利于養老保險制度發揮互濟性和公平性的社會調節作用。

4、啟示：面對老齡化形勢，應建設多層次養老保障體系，在頂層設計、部門協調、區域協調、激發市場主體積極性方面統籌推進。一是制度層面，合理界定政府、企業和個人的養老責任，三大支柱形成差異化定位。做大做實第一支柱以滿足基本養老保障，積極發展二三支柱，滿足更多元的養老保障需求。二是籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，通過財稅政策、自動加入、默認投資工具、便攜性等手段大力鼓勵二三支柱發展。構建養老金與資本市場協同發展體系，引導養老金等長期資金入市，夯實金融機構資產配置與風險管理能力。三是養老產業層面，加大養老產業金融支持探索，優化養老服務供給。積極培育銀發經濟，推動老齡事業的高質量發展。四是養老模式層面，大力發展互聯網+養老的智慧養老服務體系，推進適老化改造，保障老年人高質量、有尊嚴的退休生活。

目錄

1 中國人口老齡化的趨勢特點

1.1 中國人口老齡化現狀

1.2中國人口老齡化五大趨勢：規模大、速度快、高齡化、未富先老、養老負擔加重

2 中國養老金融體系的現狀和挑戰

2.1養老金儲備約13萬億，收支平衡壓力較大

2.2公共養老金占比70％，覆蓋廣，統籌層次低，替代率低

2.3私人養老金占比30％，覆蓋率低，市場主體參與意愿不足

2.4養老金區域和城鄉差距拉大

2.5養老金市場化投資運營程度較低，長期面臨貶值壓力

3 養老金制度國際經驗：沒有最好的模板，只有適合國情的制度

3.1德日模式：以第一支柱為主，德國大力發展二三支柱，日本錯過時間窗口

3.2英美模式：以第二支柱為主，依賴成熟的資本市場建立完善的私人養老金體系

3.3智利模式：發展完全積累制DC型養老金模式，養老金私人化

4 啟示

4.1頂層設計層面，明確三大支柱邊界與功能定位

4.2養老金籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，構建養老金與資本市場協同發展體系

4.3養老產業層面，優化養老服務供給，推動老齡事業的高質量發展

4.4養老模式層面，大力發展智慧養老服務體系，保障老年人高質量、有尊嚴的退休生活

正文

1 中國人口老齡化的趨勢特點

老齡化是經濟社會進步下人口再生產方式轉變的結果，由低生育率和壽命延長共同作用，已成為全球普遍現象。中國人口基數更為龐大、計劃生育政策嚴格推行，面臨更為嚴峻的老齡化形勢。

1.1 中國人口老齡化現狀

中國人口老齡化程度在全球已處于中上水平。1953-2021年中國65歲及以上人口從2632萬增至2億，占比從4.4％增至14.2％。從歷史看，1990-2000、2000-2010、2010-2020年老齡化程度年均分別增加0.15、0.18、0.46個百分點，老齡化明顯加快。從國際比較看，根據聯合國統計，2020年全球65歲及以上人口占比9.3％，其中高收入經濟體、中高收入經濟體分別為18.4％、10.8％；日本、意大利、葡萄牙老齡化居全球前三，分別為28.4％、23.3％、22.8％。中國排名為63名，但仍高于全球9.3％的平均水平。

少子化和長壽趨勢將使得老齡化持續加深。從少子化情況看，中國出生人口持續創歷史新低。1949年以來中國先后經歷了三輪嬰兒潮，原本應在2010年后出現的第四輪嬰兒潮因長期計劃生育而基本消失，2014年單獨一孩、2016年全面二孩政策對生育影響有限，出生人口短暫反彈后持續下滑，2021年降至1062萬，持續創除1959-1961年三年自然災害外的歷史新低。出生人口受育齡婦女、總和生育率影響。從育齡婦女看，中國20-35歲主力育齡婦女規模在1997年達1.86億的峰值，預計2030年將較2020年減少約25％。從總和生育率看，中國總和生育率從1970年之前的5-6以上快速降至1990年的2左右，再降至2010年的1.5左右，2014、2016年有所反彈，但之后持續降至2021年的1.15（注釋1）。在城市化推進、受教育程度提升、單身不婚等背景下，總和生育率趨勢下行。

從長壽趨勢看，中國平均預期壽命達約78歲，未來還有較大提升空間。1950-2020年，中國平均預期壽命從約40歲提升至約78歲，過去20年平均每十年提升2-3歲 。目前中國平均預期壽命已明顯高于全球平均水平的72.8歲和中高收入經濟體的75.9歲，但低于高收入經濟體的81.2歲；其中，日本、美國分別為84.8、78.9歲。按照聯合國人口預測中方案，到2100年全球人口平均預期壽命將達81.8歲，其中高收入經濟體均值將超過90歲，日本將達約94歲。

1.2 中國人口老齡化五大趨勢：規模大、速度快、高齡化、未富先老、養老負擔加重

趨勢一：中國老年人口規模大，全球每4個老年人中就有一個中國人，老年人口數量將長期保持世界第一位。1964-2020年，中國65歲及以上人口占全球老人比重從14.8％升至25.6％，相當于全球每4個老年人中就有一個中國人。預計到2035、2050年，中國65歲及以上老年人口將分別達3.27、3.93億，占全球老人比重將分別為21.8％、26.2％。預計中國65歲及以上人口將持續增長至2057年4.25億的峰值，然后逐漸減少。在總和生育率1.0、1.2、1.6的假設下，2057年中國65歲及以上人口比重將分別為37.6％、35.9％、32.9％。

趨勢二：中國老齡化速度快，未來30多年處于老齡化快速深化期。隨著1962-1975年第二輪嬰兒潮出生人口逐漸衰老并進入生命終點，未來30多年中國人口老齡化程度將快速深化。中國2000年進入65歲及以上人口占比超過7％的老齡化社會，并且已于2021年、即用21年進入老年人口占比超14％的深度老齡化社會，預計再11年后即2032年前后進入老年人口占比超20％的超級老齡化社會。從發達經濟體情況看，從老齡化到深度老齡化，法國用了126年（1864-1990年）、英國46年（1929-1975年）、德國40年（1932-1972年）、日本24年（1971-1995年）；從深度老齡化到超級老齡化，法國用了28年（1990-2018年），德國用了36年（1972-2008年），日本用了11年（1995-2006年）。在總和生育率1.0、1.2、1.6三個方案下，預計2050年老年人口占比將分別為32.1％、31.1％、29.1％，到2100年將分別為52.8％、46.7％、36.9％。

趨勢三：高齡化、空巢老人問題日益突出，80歲及以上人口將持續增至約2074年的2.1億，空巢老人尤其是獨居老人增長。老年人口分為80歲以下的低齡老人和80歲以上的高齡老人，前者健康水平較高，后者健康水平較低。2010-2020年，中國80歲及以上人口從2099萬增至3660萬，占總人口比重從1.6％增至2.6％。預計到2035、2050年，中國80歲及以上人口將分別增至8256、15962萬，占總人口比重分別達約6％、約12％。根據《第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查成果》，2020年我國失能老年人達到4200萬，空巢和獨居老年人已達到1.18億。這將嚴重弱化家庭養老的功能，祖輩和子代兩地分居，子代對祖輩的照顧多來自于經濟支持，而生活照護、情感支持等家庭養老保障減少。

趨勢四：老年撫養比攀升、少兒撫養比下滑，養老負擔加重。2020年老年撫養比為19.7％，所謂老年撫養比，是指人口中65歲及以上人口數與勞動年齡人口數之比，這意味著目前平均5名年輕人要撫養一位老人。假設鼓勵生育引起全社會廣泛響應，財政支出達到其他發達國家平均水平，總和生育率1.2是最有可能發生的一種情形，預計2050年老年撫養比達53.2％，即每兩個年輕人需要承擔撫養一位老人的責任。除沉重的養老負擔外，中國小孩高昂的養育成本也讓年輕人兩頭承壓，社會生育意愿不強導致少兒撫養比的下滑，年輕人口規模萎縮，社會養老負擔進一步加重。

趨勢五：未富先老問題突出。中國在2001年進入老齡化時，人均GDP僅處于4000美元的水平，中國在追趕階段已進入老齡化，2021年中國人均GDP為1.25萬美元，接近高收入國家下限水平，但中國65周歲及以上老年人口占比13.5％，高于中高收入經濟體10.8％的平均水平。反觀發達經濟體，大部分都是在物質財富積累到一定程度后，才開始進入人口老齡化階段，瑞典、日本、英國、德國、法國等發達經濟體在進入老齡化時，人均GDP大約在1萬至3萬美元。相應地，這些國家有足夠的財力來解決老年人的養老問題。

2 中國養老金融體系的現狀和挑戰

中國短短三十年建立起覆蓋10億人口、參保率超過90％的基本養老保險體系，并保持養老金水平連續十七年上漲，為人民創造美好生活奠定了堅實基礎。但嚴峻的老齡化形勢對多層次養老保障體系提出更多挑戰，需在頂層設計、部門協調、區域協調、激發市場主體積極性方面統籌推進。

2.1 養老金儲備約13萬億，收支平衡壓力較大

我國擁有世界上規模最大的社會保障體系，基本養老保險覆蓋約10億人，但養老金投資規模仍遠低于發達經濟體水平。

從我國情況看，我國養老金建設起步較晚，自1991年6月國務院發布《關于企業職工養老保險改革的決定》后，開始探索建立基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄型養老保險相結合的多層次養老保障體系。過去三十多年，基本養老保險在覆蓋面上大幅提升。2020年末，基本養老保險參保人數合計9.99億、參保率超過90％。總體來看，2021年我國養老金儲備約13萬億元，養老金第一支柱加上全國社保基金占比近70％，第二支柱占比約30％，第三支柱仍在探索。

伴隨人口老齡化加速到來，養老金維持收支平衡的壓力較大。過去在人口年齡結構均衡且長期不變的情況下，目前的養老金收支體系能夠發揮良好的養老保障功能，但隨著老齡化加速到來，作為養老金籌集來源的勞動力規模持續縮減，而支取需求的老年人口規模迅速擴大，養老金將不可避免地出現收支缺口，威脅制度的可持續性。中國社科院《中國養老金精算報告2019-2050》預測，養老金收不抵支出現在2028年，到2035年將耗盡累計結余。

2.2 公共養老金占比70％，覆蓋廣，統籌層次低，替代率低

第一支柱為基本養老保險，包括城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險等，參保人數約10億。城鎮職工基本養老保險覆蓋城鎮單位職工，實行統賬結合制，用人單位繳納比例16％，用于社會統籌、實行現收現付制，個人繳納8％，進入個人賬戶、實行積累制。2021年9月參保人數47409萬人，基金累計結存49485.5億元。城鄉居民養老保險覆蓋16歲以上、在校學生意外、未參加城鎮職工基本養老保險的人群，資金由個人繳費、集體補助、政府補貼等構成，2021年9月底參保人數54734萬人，基金累計結存10861.9億元。基本養老保險參保人數合計10.21億、參保率超過90％。

基本養老保險統籌層級較低，增加協調成本。長期以來，我國養老保險基金分散在全國2000多個以縣市為主的統籌單位之中，人口流出區域養老金收不抵支，需要靠中央調劑維持平衡；同時，縣、市和省逐級收繳發放的模式和投資運營之間銜接存在困難，限制了市場化投資運營。提高統籌層次已經寫入十四五，2020年我國基本養老保險實現省級統籌，目標2025年實現全國統籌。

我國養老金水平連續十八年上漲，但養老金替代率水平仍不足。21世紀以來，我國養老金水平連續十八年上漲，由最初人均572元/月上升到3450元/月。但基本養老金替代率近年來卻下降，全國平均或不足50％，而國際公認的比較適合的養老金替代率為70％~85％，我國較低的養老金水平離滿足體面養老的需求還有一定差距。

2.3 私人養老金占比30％，覆蓋率低，市場主體參與意愿不足

私人養老金主要分為企業主導的第二支柱和個人主導的第三支柱，是公共養老金的重要補充。

我國第二支柱參與人數近7000萬，由企業年金和職業年金組成，覆蓋率低，民營企業參與積極性不高。企業年金要求由企業與職工一方集體協商、自主確立，實行完全積累制。2007-2014年企業年金參保人數從939萬迅速增至2293萬，年均增速超過10％，但2015年后增速明顯下滑。截至2020年底，企業年金參與企業數為10.5萬個，參與人數約2718萬，積累基金約2.3萬億元。從行業看，建立企業年金制度的企業大多集中在能源、電力、鐵路、交通等行業，且大約3/4為國有企業，民企占比很小。職業年金面向機關事業單位及人員，截至2020年末參與人數約4235萬人、基本實現全覆蓋，金額約1.3萬億元。

我國第三支柱建設尚處起步階段，尚未出臺賬戶制。近年來，我國主要在產品端對第三支柱建設進行了積極探索，在政策推動下保險、銀行、基金已開始推進產品建設，但第三支柱的賬戶制度、稅收優惠、產品標準等頂層設計尚未出臺。2018年，我國試點稅延商業養老保險，所謂稅延，是指個人所得收入用于購買指定養老金融產品時，延緩繳納個人所得稅，到領取環節再收稅的稅收延期制度。但目前試點的稅延商業養老保險2020年末規模僅4億，該政策對僅繳納3％稅率和不繳稅的中低收入人群存在負向激勵，而對稅率在10％及以上的中高收入人群吸引力不足。

私人養老金產品層面，缺乏統一規范的標準、養老金融產品有效供給不足。一是我國還缺乏養老金融產品的統一法規，對產品標準、業務范圍、從業機構、服務標準、業務流程等內容進行界定和規范。二是在金融分業監管背景下，銀行主營存款、固定收益類理財，證券主營券商集合理財，保險主營壽險和健康險，分業運營制約了一站式財富管理的發展，具有長期養老功能、符合生命周期管理特點的養老金融產品有效供給不足。從實踐情況看，銀行及理財子公司過去推出的養老儲蓄存款、養老理財產品由于養老屬性弱，受監管指導已全面取消。在基金業，截止2022年1月14日，我國已經成立178只養老目標基金（FOF），最新規模1157億元，據不完全統計，戶數突破332萬戶，但僅占總人口比重0.24％。同時，養老信托和養老保險整體上也沒有形成規模。

2.4 養老金區域和城鄉差距拉大

區域不平衡程度越發突出，呈現強者越強、弱者越弱的格局。從財政部公布的《2021年中央調劑基金繳撥差額情況表》來看，只有廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東在內的7個地區實現了對中央調劑基金的凈貢獻，其中廣東養老金收入4532億元，凈貢獻726億元，均位列第一，而遼寧與黑龍江分別領取下撥基金625與547億元，連續多年成為受補貼最多的省份。此外，2021年中央調劑基金繳撥差額預算數均超過上年執行數100％，這意味著受補貼區域的養老金收不抵支情況越發嚴重，而養老金結余地區將進一步增加養老金凈貢獻，區域差距進一步拉大。

城鄉養老金差距值得關注，農村養老保險人均領取額每月不足200元。2020年城鎮職工基本養老保險人均領取額40198元/年（折合3350元/月），而城鄉居民養老保險人均領取額僅有2089元/年（折合174元/月），相差約二十倍。造成城鄉差距的直接原因是養老保險雙軌制。其中城鎮從業人員養老金繳費標準高，退休金水平高。而城鄉居民養老保險個人繳費標準更低，主要依靠國家補貼。若要縮小城鄉養老金差距，降低職工養老金待遇將引起不滿，而提高農村居民養老金待遇，財政無法負擔，因此短期內上述差距仍將存在。

2.5 養老金市場化投資運營程度較低，長期面臨貶值壓力

我國養老金投資總體比較保守，權益類資產欠配。2021年，人社部調整年金基金投資范圍，流動性資產占比不低于5％，固定收益類資產占比不高于135％，權益類資產不高于40％、目前實際占比可能在10％-20％左右。但從國際上看，據WillisTowersWatson統計，全球養老金資產最多的七個國家（美國、英國、日本、澳大利亞、加拿大、荷蘭、瑞士），權益投資占比達到43％。

養老金入市比例約20％，大量沉睡資金將跑輸通脹。2020年基本養老保險委托投資到賬金額1.05萬億元，入市資金體量不到20％，2016年12月-2020年年均投資收益率6.89％。沒有入市的基本養老金只能投向國債和銀行定期存款，將大幅跑輸通脹。社保基金2020年投資收益率為15.84％，自2000年8月成立以來年均投資收益率8.51％。企業年金2020年投資收益率為10.31％，自2007年以來年均加權平均收益率為7.30％。

缺乏長周期考核機制，交易過程呈現散戶化的傾向，不符合養老金長期投資的基本特點。一些企業年金和職業年金甚至進行月度、周度排名。這種做法使投資短期化，極大削弱了長期資金的優勢，在強大的考核和業績壓力下，一些機構追漲殺跌的短期行為仍較為普遍。

3 養老金制度國際經驗：沒有最好的模板，只有適合國情的制度

建設多層次養老保障體系是大勢所趨，但各支柱如何協調統籌發展，需充分考慮國情。德日模式以第一支柱為主，德國通過實施包括延長退休年齡、提高繳費費率、調整養老金計算公式及引入一項新的養老保險，完善第一支柱，并通過稅收補貼等方式大力發展第二三支柱。而日本養老金制度改革滯后錯過時間窗口。英美模式以第二支柱為主，成熟的資本市場為發展第二三支柱提供多樣化的產品，稅收優惠、自動加入機制、合格默認投資工具（QDIA）機制和賬戶轉換成為美國二三支柱發展的重要推動因素。智利模式以第三支柱為主，智利采取DC型強制性個人賬戶養老金計劃，不利于養老保險制度發揮其本應具有的互濟性和公平性的社會調節作用。

3.1 德日模式：以第一支柱為主，德國大力發展二三支柱，日本錯過時間窗口

德國養老金制度由一枝獨秀到多層次模式。傳統的德國養老保險制度包含三個支柱：法定養老保險（第一支柱），企業年金保險（第二支柱）和個人養老保險（第三支柱）。人口老齡化給德國現收現付制的基本養老保險的可持續性帶來了嚴重挑戰，2019年，德國養老基金規模為2855.22億美元，占GDP的7.4％，低于OECD成員60.1％的平均水平。為此，德國對養老金制度進行一系列改革，一是對于第一支柱，在法定養老保險方面，實施包括延長退休年齡、提高繳費費率至目前的19％左右、調整養老金計算公式、完善繳費優待辦法等方案。并于2004年引入的一項新的養老保險——呂庫普養老金，與法定養老保險的作用類似，是為了保障人們的養老基本需求。不同的是法定養老保險采用的是現收現付制，資金主要來源為法定養老保險的保費和聯邦政府補貼，呂庫普養老金采用基金積累制的融資結構，享受政府減稅和一定的免稅政策。二是大力推動第二三支柱建設。其中最核心的是通過以勞動部長里斯特命名的養老金改革法案，以期通過政府的財稅補貼政策激勵民眾購買商業養老金產品，并引入企業補充養老金來穩定法定養老保險繳費費率達到減輕企業負擔的目標，緩解老齡化對現收現付制社保養老金的沖擊。

日本養老金體系以公共養老金主導，改革滯后錯過時間窗口。日本養老金體系的特色是以公共養老金為主導的三支柱養老金體系，公共養老金資產規模占GDP的34.7％（2020年財年），私人養老金占GDP的28.6％（2019年，OECD統計）。公共養老金規模明顯高于私人養老金。在人口紅利期，日本公共養老金運作良好，政府缺乏足夠動力進行相關改革。1990年代以來，人口快速老齡化和經濟衰退使日本公共養老金收支狀況逐漸惡化，但直到2000年后才陸續對養老金制度進行大幅改革，錯過時間窗口。

3.2 英美模式：以第二支柱為主，依賴成熟的資本市場建立完善的私人養老金體系

美國建立了較為完善的私人養老金體系，稅收優惠、自動加入機制、合格默認投資工具（QDIA）機制和賬戶轉換成為推動美國二三支柱發展的重要推動因素。第一支柱為強制性聯邦公共養老金計劃，即社會保障計劃（OASDI），為居民提供基本養老生活保障，僅占7％；第二支柱為自愿型雇主養老金計劃，包括DB計劃和DC計劃；第三支柱為個人養老儲蓄計劃，包括個人退休金賬戶計劃（IRA）以及其他個人儲蓄和投資計劃。第二支柱的DC計劃和第三支柱IRA計劃是美國養老金主體，目前二者合計占養老金比重約60％。其中DC計劃又以401（k）計劃為主體，該計劃下企業和雇員均繳納一定款項用于養老金計劃的投資，風險由雇員承擔，并引入自動加入機制和合格默認投資工具（QDIA）機制。同時，401（k）在企業層面和個人層面均給予繳費稅收優惠，投資獲得的增值部分也獲得稅收減免。得益于二三支柱轉移制度以及稅收優惠，第三支柱IRA快速增長。IRA賬戶被賦予了轉賬功能，允許退休和變換工作的雇員將雇主養老金計劃中的資產轉存并繼續享受稅收優惠，目前96％的資金來自轉存。此外，美國基金產品發展較為成熟，形成了目標日期基金、目標風險基金等能實現資產長期保值增值的基金產品，為發展第二三支柱提供多樣化的產品。

英國養老金制度自動加入機制和默認投資工具等配套工具，抓住惰性、選擇困難等人性特點，解決了個人非理性投資的問題。英國的養老金融體系按照責任主體不同，大體可以分為公共養老金和私人養老金，公共養老金即由國家提供的基本養老保險，而私人養老金則包括了雇主為雇員提供的工作型養老金計劃以及個人養老金計劃，其中第二支柱職業年金占養老金規模的比例約80％。第二支柱職業養老金2012年開始分企業規模分階段實施自動加入機制后參與率由47％提升至2020年的78％；并設立全國職業儲蓄信托（NEST）解決中小企業參與成本高、資金規模小等問題。上述制度設計有力地促進了NEST資金規模的快速增長，截至2019年，NEST管理的資產規模約60億英鎊，其會員人數占自動加入職業養老金計劃總人數的比例超過60％，是英國參與人數最多的職業養老金計劃。

3.3 智利模式：發展完全積累制DC型養老金模式，養老金私人化

智利養老金模式采取DC型強制性個人賬戶養老金計劃。縱觀世界各國社會養老金制度的不同制度模式，按再分配效果可分為兩種：一是現收現付制社會養老保險計劃一般實行待遇確定（DB）型給付方式，養老金數額取決于繳納金額，社會再分配性功能較強，是各國發展第一支柱的主要模式；二是完全積累制一般適用的是繳費確定（DC）型，養老金數額取決于投資業績，采取自我儲蓄式的個人賬戶養老金計劃，缺乏社會群體間的養老金轉移支付功能，智利養老金制度是典型代表。智利采取DC型強制性個人賬戶養老金計劃，所有的參保者都必須按月繳納養老保險費至少20年，由養老基金管理公司進行投資運營，每個參保者都擁有自己的養老金賬戶，參保者所繳納的養老保險費與投資所得收益全部計入該賬戶，逐年積累。退休時，參保者可領取其個人賬戶所積累的資金。

養老問題由個人負責是智利養老模式的主要特點。私人養老模式雖然能提高居民儲蓄率，有利于經濟建設資金的籌集，但是不利于養老保險制度發揮互濟性和公平性的社會調節作用，不利于整個社會的穩定和共同富裕。一方面，智利的不平等程度極高，基尼系數高達0.47，在OECD國家排名墊底。另一方面，智利的養老金替代率水平較低，2021年智利養老金替代率僅有30％，遠低于經合組織國家58.7％的平均水平，如果個人繳費不足或基金收益不佳，養老金替代率將會進一步下降，老年生活將無法得到保障。

4 啟示

4.1 頂層設計層面，明確三大支柱邊界與功能定位

養老金管理涉及面廣，目標多元，既要滿足低收入者的基本保障，又要符合中高收入者差異化需求；既要滿足當下養老金發放，又要謀求長遠養老儲備保值增值。需要合理界定政府、企業和個人的養老責任，三大支柱形成差異化定位。這種差異化需要體現在強制與自愿、現收現付與積累制、稅收優惠等一系列政策安排上。

針對第一支柱，做大做實基本養老保險個人賬戶，繼續推動基本養老保險全國統籌和國有資本劃轉社保，有序推動國有資本劃轉社保基金，同時保持適度的替代率水平，為第二、第三支柱發展提供空間。

針對第二支柱，對于企業年金探討自動加入機制以及合格默認投資工具制度設計，探討建立國家層面集合計劃平臺的可能性，鼓勵中小企業參與。

針對第三支柱，加快推動個人養老金賬戶體系建設，明確界定合格金融產品的標準，進一步探討打通第二、第三支柱個人賬戶的可行性，促進稅收優惠、投資管理、繳費、賬戶記錄和基金轉移接續。

4.2養老金籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，構建養老金與資本市場協同發展體系

推進漸進式延遲退休政策，考慮將最低繳費年限提高至20年以上，并實行早減晚增的退休金領取政策。

完善二、三支柱稅收政策。一是考慮對中小企業參與企業年金實行更優惠的稅收政策。二是探討建立第二、第三支柱個人綜合稅優額度制度，對未能參與企業年金計劃的個人，允許其在第三支柱享受年金的稅優額度。三是繼續提高第三支柱稅優力度，建立對低收入人群的政府配比補貼機制，促進社會公平、提升第三支柱參與度。四是參照基本養老保險、社保基金投資業務稅收政策，明確對年金、合格個人養老金融產品投資業務的利息收入和金融商品轉讓收入免征增值稅。

進一步放寬養老金等長期資金的權益比例。鼓勵社保基金、企業年金、職業年金等養老金機構入市，提升資管機構專業能力，通過目標日期基金、目標風險基金等產品推動短期資金向長期資金的轉變。

從全生命周期特征產品創新、適老化改造、整合資源打造金融+生態等方面加大個人養老金融產品供給。加強長壽風險研究，根據不同階段的風險偏好、財富積累、收入現金流等特征，形成不同年齡客群的差異化、系統化產品組合。

持續推進資本市場高質量發展，為養老金提供優質多元的投資標的與工具。一是穩步推進注冊制改革。始終堅持市場化法治化方向，貫徹以信息披露為核心的證券發行注冊制，為全市場推行注冊制積極創造條件。借鑒成熟市場經驗，在把好入口、引入優質公司的同時，探索創新退市方式，從增量和存量兩方面提升上市公司質量。二是加快構建功能互補、有機聯系的多層次股權市場體系。引導、鼓勵養老金等長期資金投早、投小、投新，使更多資金流向研發周期長但符合國家戰略發展方向的行業，為國內的科技創新提供源源不斷的動力。三是發展金融衍生品市場。穩步推出場內、場外期貨、期權等風險管理工具，進一步豐富養老金機構風險對沖的手段，增強抵御風險的能力。

4.3 養老產業層面，優化養老服務供給，推動老齡事業的高質量發展

加大養老產業金融支持探索，優化養老服務供給。大力發展養老機構綜合責任保險，為養老機構運營提供風險保障；發揮保險資金長期投資優勢，以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，積極興辦養老社區和養老服務機構，并推動各種社會養老資源的優化整合，提升專業化綜合服務水平；在風險可控的前提下，通過股權、債權、基金、資產支持計劃、保險資產管理產品等多種形式，為養老服務企業及項目提供中長期、低成本的資金支持。

推動老齡事業的高質量發展。積極培育銀發經濟，加快制定老年用品和服務的質量標準。利用各地不同的資源稟賦優勢，發展具有比較優勢的特色老齡產業。

4.4養老模式層面，大力發展智慧養老服務體系，保障老年人高質量、有尊嚴的退休生活

多措并舉推動適老化改造，增強老年人社會和居家生活的安全性和便利性。將無障礙環境建設和適老化改造納入城市更新、城鎮老舊小區改造和農村危房改造等項目，讓老年人參與社會活動更加安心方便。對特殊困難老人家庭予以政策補貼，支持購買適老化用品和家庭適老化改造，讓老人居家養老更安全。

結合信息科技的優勢與力量，發展互聯網+養老的智慧養老服務體系。一是智慧養老的產品研發要以老年人為中心，緊緊圍繞養老服務難點、痛點、堵點，以實現照護失能老年人為標準，以降低成本提高效益為目標，研發更多老年人易上手、用得起的智慧養老產品。二是利用數字化技術，將閑置的醫療及養老資源有機結合，實現資源的有效利用，實現醫養結合，既解決了老年人的養老問題，又解決了老年人的醫療問題。三是加快養老服務隊伍專業化建設步伐。完善為老服務人才的培養和就業體系，增加掌握專業服務技能人才的供給。